Инвалидность представляет собой социальный феномен, избежать которого не может ни одно общество, и каждое государство сообразно уровню своего развития, приоритетам и возможностям формирует социальную и экономическую политику в отношении инвалидов. Однако возможности общества в борьбе с инвалидностью как социальным злом в конечном итоге определяются не только степенью понимания самой проблемы, но и существующими экономическими ресурсами. Конечно, масштаб инвалидности зависит от множества факторов, как-то: состояние здоровья нации, развитие системы здравоохранения, социально-экономическое развитие, состояние экологической среды, исторические и политические причины, в частности, участие в войнах и военных конфликтах, и пр. В России все из перечисленных факторов имеют ярко выраженную негативную направленность, которая предопределяет значительное распространение инвалидности в обществе. В настоящее время численность инвалидов приближается к 10 млн. чел. (около 7% населения) и продолжает расти. Особенно рост численности инвалидов значителен за последние 3 года и не будет, пожалуй, преувеличением утверждение, что в не столь отдаленной перспективе России грозит “инвалидизация всей страны”, во всяком случае, всего ее населения в пенсионных возрастах. Несмотря на существующие макроэкономические и финансово-бюджетные ограничения, с которыми сталкивается переходная экономика, очевидно, что при таких масштабах и процессах игнорировать проблему инвалидности российское государство позволить себе не может.
В начале 60-х гг. был принят ряд документов, существенно повлиявших на улучшение пенсионного обеспечения инвалидов. Бесплатная медицинская помощь, бесплатное образование и другие блага, предоставляемые за счёт общественных фондов потребления всему населению Советского Союза, в равной степени являлись достоянием инвалидов. Этим целям служила также государственная система трудового устройства инвалидов, позволяющая им по их желанию трудиться в условиях, которые не противопоказаны им по состоянию здоровья. В этот период впервые было создано единое законодательство о государственных пенсиях, выплачиваемых как за счёт средств социального страхования, так и за счёт государственных ассигнований, по системе органов социального обеспечения. Это единое законодательство охватывает все виды пенсий, в том числе и по инвалидности, назначаемых рабочим, служащим, приравненным к ним лицам, учащимся, военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, членам творческих союзов, некоторым другим гражданам, а также членам семей всех этих категорий трудящихся.
В 1965г. произошло выравнивание законодательства в отношении колхозников и установление для них тех же правовых норм, которые ранее были распространены на рабочих и служащих. К 1967г. устанавливается единый порядок пенсионирования по инвалидности для всех социально-профессиональных категорий граждан и единый порядок врачебно-трудовой экспертизы, действовавший до 1990г.
В 1990г. Верховным Советом СССР была принята концепция Государственной политики в отношении инвалидов и Закон "Об основных началах социальной защищённости инвалидов СССР". Несмотря на свою декларативность, эти документы содержали весьма прогрессивные идеи, главная из которых – перенос центра тяжести с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество. В случае реализации эти подходы могли бы существенно изменить положение инвалидов. Однако они не были ратифицированы в РСФСР, а дальнейшие события 2001г. резко изменили социально-экономическое и политическое положение России.
В 2003г. была осуществлена попытка принять российский закон о социальной защите инвалидов, однако вновь в силу известных политических событий этот проект закона был рассмотрен только во втором чтении Верховным Советом РСФСР и окончательно не принят.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2005г. № 59 “О Федеральной комплексной программе “Социальная поддержка инвалидов”” указанная программа была утверждена.
Кардинальные изменения в государственной политике в отношении инвалидов предполагались в связи с принятием в 2005г. федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”. Настоящий Закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в России, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Закон 2005г. вобрал в себя все прогрессивные нормы социальных законов зарубежных стран и международных документов. Тем самым, как уже отмечалось, формальное законодательство в России было максимально приближено к международным нормативам и приобрело прогрессивную методологическую основу.
Парадоксально, но факт, что наиболее загадочным аспектом проблемы является простейшая, на первый взгляд, задача – оценка численности и структуры инвалидов. Основными источниками для количественной оценки численности инвалидов являются три массива: данные государственной статистики; результаты микропереписи населения РФ; результаты специальных выборочных исследований ЦИЭТИНа. Однако они дают весьма противоречивую информацию, что заставило нас провести собственный детальный демографический и статистический анализ.
Динамика первичной инвалидности
Самым уязвимым звеном российской статистики остается тот факт, что она фиксирует численность получателей социальных льгот, а не инвалидов как лиц, имеющих физические недостатки. Пенсионная направленность статистики инвалидности выражалась также в том, что она велась по трем категориям населения: (1) - рабочие и служащие, бывшие военнослужащие, (2) - колхозники и (3) - прочие.
Таким образом, даже с первичной инвалидностью главным для статистики были пенсии и пособия, то есть в статистическом определении уже первичной инвалидности негласно присутствовало понятие инвалида как пенсионера. В результате этого статистика по первичной инвалидности до 2001г. оперировала категориями социальными. Это приводит к нарушению единого методологического ряда и несопоставимости статистики до и после этого периода. В соответствии с этим мы рассмотрим динамику инвалидности рабочих и служащих в 1965-90гг., а затем - отдельно - в 1990-ые годы.
Динамика и нозологическая структура первичной инвалидности в 1965-89гг.
Общий уровень инвалидности в этот период медленно, а с 1975г. очень медленно – понижался. Только в течение трех лет - 1974, 1975 и 1985г. - отмечался его подъем. Одновременно со снижением общей инвалидности нарастала степень ее тяжести. Парадоксально, но факт, что на фоне общей тенденции к понижению вплоть до 1984г. росла доля первой и, особенно, второй групп инвалидности. И наоборот, в 1985г., когда уровень общей инвалидности вырос - вырос он за счет третьей группы, а интенсивность показателя для первой - упала.
По характеру тренда все классы нозологий делятся на две группы: (1) БСК, злокачественные НО и БКМСЕ, уровень инвалидности от которых либо повысился, либо не изменился; (2) все остальные (включая производственные травмы, интенсивность которых столь низка по сравнению с другими, что мы не привели ее динамику на рисунке). Естественно, нозологическая структура инвалидности изменилась в пользу первой группы, то есть в пользу хронических заболеваний, свойственных более пожилому возрасту.
Таблица 1. Распределение первичных инвалидов по формам заболеваний, возрасту и группе инвалидов в 1982г. (%)
Возраст Группа инвалидности
А. Процент по колонке:
Форма заболевания -30 30-44 45+ Всего I П Ш
Туберкулез 5,5 5,8 2,7 3,8 0,5 5,0 2,3
Злокачественные НО 7,8 16,7 21,9 19,2 51,5 19,5 3,3
Психические расстройства 17,8 10,0 3,3 6,4 1,3 8,2 4,4
БНС 9,8 8,4 6,8 7,5 8,7 5,3 12,2
БСК 6,0 16,0 35,2 27,5 25,0 28,9 25,2
БОД 2,3 5,0 7,3 6,2 0,7 6,8 7,3
БОП 1,8 3,8 3,1 3,1 0,9 2,9 4,6
БКМСЕ 4,8 7,0 5,5 5,8 1,6 5,3 8,9
Травмы (всех
локализаций) 36,4 19,9 8,4 14,1 6,6 11,9 22,8
Проф. болезни и отравления 0,1 0,6 0,6 0,5 0,0 0,1 1,8
Прочие болезни 7,7 6,9 5,4 6,0 3,3 6,0 7,1
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0
Б. Процент по строке
Туберкулез 14,6 38,6 46,8 100,0 1,6 82,6 15,8
Злокачественные НО 4,1 21,7 74,2 100,0 32,7 62,8 4,5
Психические расстройства 27,9 38,9 33,2 100,0 2,5 79,7 17,8
БНС 13,1 28,0 58,9 100,0 14,2 43,8 42,0
БСК 2,2 14,6 83,2 100,0 11,1 65,2 23,7
БОД 3,7 20,1 76,2 100,0 1,3 68,3 30,4
БОП 5,9 30,2 63,9 100,0 3,6 58,2 38,2
БКМСЕ 8,3 30,2 61,5 100,0 3,3 56,8 39,9
Травмы (всех
локализаций) 26,0 35,4 38,6 100,0 5,7 52,4 41,9
Проф. болезни и отравления 1,5 27,9 70,6 100,0 0,4 9,9 89,7
Прочие болезни 12,9 28,9 58,2 100,0 6,7 62,7 30,6
Итогом эволюции возрастной структуры первичной инвалидности в анализируемый период стало перемещение основной части инвалидов из молодых возрастов в предпенсионные.
Поскольку динамика инвалидности подвержена существенным искажениям в связи с субъективными “конъюнктурно-мотивационными” факторами, имеет смысл сравнить основные ее тренды с трендами двух базовых демографических показателей – смертности и заболеваемости населения.
Направление трендов заболеваемости совпадает с динамикой уровня первичной инвалидности от этих причин. В отношении смертности, по которой имеется более полные и подробные данные, чем по инвалидности, ситуация более разнообразна. Прежде всего, рассмотрим динамику инвалидности только до 1985г. - года начала антиалкогольной кампании, существенно повлиявшей на тенденции в заболеваемости и смертности.
Пульсация тренда вокруг этих лет носила не случайный характера и имела прямое отношение к празднованию юбилеев Победы в Великой отечественной войне. Так, в 1975г. исполнялась 30-ая годовщина со дня Победы. За год до этого ЦК и советское правительство издают Постановления, благодаря которым происходит повышение уровня пенсионного обеспечения отдельных категорий инвалидов, а также расширение льгот для инвалидов ВОВ, что и приводит к перелому тренда первичной инвалидности в сторону ее повышения. Иными словами, к юбилею инвалидность возрастает, что, безусловно, должно было “подпортить картину социального процветания”. Накануне 40-летия Победы этот опыт был учтен, ошибка исправлена и в 1984г. было проведено "устранение лишних" инвалидов из состава рабочих и служащих. Иными словами, резкое снижение показателя инвалидности у рабочих и служащих в 1984г. по сравнению с 1983г. обусловлено изменением учета лиц, не состоящих на момент установления им инвалидности в трудовых отношениях с предприятиями, учреждениями, организациями. При этом общая численность лиц, впервые признанных инвалидами, всех категорий в 1984г. не изменилась по сравнению с 1983г. и составила 393 тыс. чел. Число же инвалидов прочих категорий увеличилось в 1984г. почти вдвое и (49,2 тыс. чел. в 1983г. против 83,2 в 1984г.). Это было вызвано тем, что неработающие пенсионеры из числа рабочих и служащих, впервые признанные инвалидами, были переведены из категории рабочих и служащих в категорию прочих лиц, впервые признанных инвалидами. Поэтому наибольшее снижение наблюдалось на территориях со старым населением (Москва, Ленинград). В целом по России значительно снизились показатели инвалидности I и II групп. Заметно снизился удельный вес лиц в пенсионном возрасте и увеличилась доля лиц в предпенсионном возрасте.
Преднамеренно или нет, эта акция правительства в последствии нейтрализовала рост инвалидности рабочих и служащих в 1985-89гг. Указ же о новых льготах - на этот раз участников ВОВ - был выпущен ровно в год Победы так, что приток инвалидов из числа участников ВОВ, вызванный введением новых документов, был зафиксирован статистикой позже: в 1985г. во ВТЭК обратилось значительное количество участников ВОВ, которым была установлена инвалидность от общего заболевания, трудового увечья или других причин, в том числе и работающие участники ВОВ.
Таким образом, постановление 1984г. исключило часть пенсионеров-инвалидов из статистики инвалидности рабочих и служащих, а указ 1985г. – включил дополнительную часть работающих пенсионеров. Следовательно, эти флюктуации не являются объективно мотивированными и их следует рассматривать как статистические артефакты. В то же время они хорошо демонстрируют зависимость дореформенной политики по отношению к инвалидам от социально-политических и идеологических факторов.
Современные тенденции
В 90-х и 2000-х гг. после некоторого сокращения в 2001г. наблюдается рост численности инвалидности, который достиг пиковых значений в 2005-2007гг.
Таблица 2. Численность пенсионеров по инвалидности, состоящих на учете в органах социальной защиты населения (на конец года)
Численность пенсионеров
(тыс. чел.) в том числе получающих пенсии по инвалидности (тыс. чел.) Доля лиц, получающих пенсии по инвалидности в % к общей численности пенсионеров Темп роста (снижения) числа лиц, получающих пенсии по инвалидности к предшествующему периоду (раз)
1970 22513 3865 17,16 -
1980 27417 3469 12,65 0,89
1990 32848 3514 10,69 1,01
2001 34044 3385 9,94 0,96
2002 35273 3363 9,53 0,99
2003 36100 3562 9,86 1,06
2004 36623 3910 10,67 0,91
2005 37181 4281 11,5 1,09
2006 37935 4449 11,7 1,04
2007 38285 4824 12,6 1,09
Рост числа инвалидов спровоцирован, скорее, не объективными (демографическими) причинами, а конъюнктурно-мотивационными факторами, а именно - резким падением, начиная с 2001-92гг., реальных доходов на душу населения и сужением возможностей занятости. Единственной возможностью выжить в таких условиях для граждан становится возможность использовать все доступные источники доходов, в том числе, социальное обеспечение.
Физическое существование инвалидов поддерживается системой льгот и компенсаций, которые несколько меняют картину реального потребления инвалидов. Самая распространенная и наиболее привлекательная для инвалидов льгота - бесплатное получение лекарств, бесплатный проезд и льготы по коммунальным платежам - увеличивают реальный доход инвалидов примерно в 2 раза. Пенсионеры, оформляя инвалидность, в соответствии с законодательством могут выбирать, какой вид пенсии для них предпочтителен. Как правило, большинство останавливается на пенсии по старости - средний размер пенсии по старости несколько выше пенсии по инвалидности (для случаев, когда речь не идет о максимальных пенсиях). Вместе с тем, право на пенсию по старости не лишает инвалида всех льгот и компенсаций, которые положены пенсионеру как инвалиду, если он таковым является. Поэтому на сегодня проблема роста инвалидности - это шанс беднейших слоев населения и, прежде всего, пенсионеров, безработных поддержать свой уровень жизни. Анализ возрастной структуры впервые зарегистрированных инвалидов подтвердил выдвинутую авторами гипотезу: среди впервые зарегистрированных инвалидов 50% - лица пенсионного возраста. Рост числа инвалидов за счет лиц пенсионных возрастов наложился по времени на демографическую тенденцию вступления в пенсионный возраст большой когорты населения, что усилило эффект роста численности инвалидов. Примечательно, что среди инвалидов растет удельный вес инвалидов 2-й группы - “пороговой” с точки зрения получения льгот и компенсаций, и реальной для получения для человека, отработавшего трудовой стаж и всю жизнь прожившего в сложных условиях.
Влияние на рост инвалидности оказывает изменение ситуации на рынке труда. Ограниченные возможности трудоустройства, случайные заработки не могут не подталкивать граждан, имеющих основания для получения инвалидности, регистрировать инвалидность. В 80-хг.х сдерживающим фактором оформлению инвалидности был запрет на работу для инвалидов 2-й и 1-й групп. Снятие ограничения на работу стало прогрессивным шагом в отношении признания инвалида как члена общества, вместе с тем, это повлекло за собой увеличение численности зарегистрированных инвалидов.
На социальный характер роста инвалидности указывает динамика заболеваемости. Начиная с 2004г., численность инвалидов на 1000 чел. населения увеличивается быстрее, чем растет заболеваемость.
Говоря о социальной природе гипертрофированного роста инвалидности в последние годы, возникает вопрос: действительно ли этот социальный фактор “включился” в послереформенный период? Не были ли аналогичных стимулов у населения, имеющего основания для оформления инвалидности, в предыдущие годы?
Во-первых, наш предыдущий анализ становления и развития законодательной базы инвалидности показывает, что в дореформенные годы эта база, скорее, сдерживала регистрацию инвалидности, довольно медленно распространяя само понятие инвалидности на различные социальные группы и, несмотря на разветвленную структуру пенсий и льгот для инвалидов, сам по себе размер этих пенсий оставался относительно невысоким и уступал “обычной” пенсии – трудовой пенсии по старости. Во-вторых, при стабильной социально-экономической ситуации и практически неизменной структуре цен упомянутые льготы и скидки не составляли значительной доли потребительской корзины пенсионера, тем самым, не представляли собой особого стимула для регистрации инвалидности. Наоборот, есть основания полагать – и наше дальнейшее исследование подтверждает эту гипотезу, - что в те годы существовала “скрытая” незарегистрированная инвалидность, которую можно рассматривать как результат действия сразу нескольких факторов: добровольное уклонение, относительно более жесткие регламенты, региональная специфика и территориальные препятствия и пр. В-третьих, и это самое важное обстоятельство, наш демографический и нозологический анализ по причинам инвалидности показывает, что прямых объективных оснований для роста инвалидности в связи с ухудшением здоровья нации (заболеваемость, травматизм) в рассматриваемый период не было. По отдельным основаниям можно даже утверждать обратное – произошли сдвиги, которые должны были бы оказать влияние на сокращение масштабов инвалидности в России.
Главный параметр этого анализа – динамика первичной инвалидности, которая также указывает на социальный характер динамики.. Пик роста первичной инвалидности в период с 2002 по 2006г. приходится на 2005г. - год резкого падения всех видов пенсий и одновременно - год ввода в действие Закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, который привел к увеличению числа льгот и росту реальных доходов инвалида.
Рост инвалидности, с которой мы сегодня сталкиваемся, больше напоминает рост “накопленной“ инвалидности. В течение длительного времени инвалидность не было столь необходимо оформлять, в то время как показатели заболеваемости и травматизма всегда оставались довольно высокими.
В последние несколько лет реальные причины, которые влияют на инвалидность, имеют тенденцию к сокращению. Остановка производств ведет к улучшению экологической ситуации, поэтому связывать рост численности инвалидов с ухудшением экологии нет оснований. С 1990г. по 2004г. сброс загрязненных сточных вод сократился на 11,51%, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух сократились на 64,22%, выбросы от автотранспорта 64,29%. Рост образования токсичных отходов на 11,26% компенсируется увеличением доли обезвреженных отходов на 23,89%.
Также нет объективных условий для роста численности инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания. Производственный травматизм имеет тенденцию к снижению, и по своему тренду совпадает с динамикой снижения производства. В российской пенсионной системе пенсионное обеспечение по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания и вследствие общего заболевания не отделены друг от друга и осуществляется в рамках единой схемы, с едиными нормами пенсионного обеспечения и финансируется за счет единых страховых взносов. Отличие этих двух видов инвалидности заключается только в требовании к наличию трудового стажа; если назначение пенсии по инвалидности вследствие трудового увечья или профзаболевания не требует наличия трудового стажа, то для получения пенсии по инвалидности вследствие общего заболевания требуется трудовой стаж, дифференцированный по возрасту наступления инвалидности. Преимущества инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания основываются на системе возмещения вреда потерпевшему от работодателя. Помимо пенсии по инвалидности и всех видов льгот и компенсаций, потерпевший на производстве получает компенсационные выплаты от работодателя. Выплаты пожизненно компенсируют работнику утрату трудоспособности. По размеру выплаты составляют разницу между доходами работника и средней заработной платой, которую получал работник до наступления инвалидности - до получения травмы или профзаболевания. Для работников с высоким уровнем оплаты труда размер выплат оказывается существенным и реально превышает размер заработной платы на вакантных рабочих местах.
Доля инвалидов вследствие профессионального заболевания или трудового увечья в стране очень невысока, и составляет около 5% всей численности инвалидов. В период с 2002-2007гг. увеличения численности инвалидов вследствие трудового увечья или профессионального заболевания не произошло. Наметилась тенденция снижения их абсолютной численности и доли в общей численности пенсионеров, получающих пенсии по инвалидности с 7,0% к концу 2002г. до 4,9% к концу 2006г. Такая ситуация обусловлена, прежде всего, снижением численности лиц, пострадавших на производстве с 363,7 тыс. чел. в 2002г. до 300,1 тыс. чел. в 2004г. Число пострадавших на производстве вследствие несчастных случаев в 2006г. оставалось на уровне 2005г.
В 2005г. вследствие боевых действий на территории России увеличилась численность пенсионеров, получающих социальные пенсии по инвалидности вследствие военных травм. По состоянию на 1.01.96г. их общая численность на 32,7 тыс. чел. или в 1,7 раза превысила значение показателя по сравнению с 2004г. Однако к концу 2006г. произошло уменьшение численности пенсионеров, получающих пенсии по инвалидности вследствие военной травмы, состоящих на учете в органах социальной защиты населения на 18 тыс. чел. Произошло незначительное увеличение численности пенсионеров по инвалидности вследствие военной травмы, получающих две пенсии, начиная с 2003г. наблюдается снижение численности инвалидов данной категории с 798,0 тыс. чел. до 687,7 тыс. чел. в 2006г. Не наблюдалось снижение численности пенсионеров по инвалидности, получающих социальные пенсии вследствие заболеваний в период военной службы, начиная с 2004г. сохранялась на одном уровне и составляла в среднем около 37 тыс. чел.
После резкого подъема в 1985г. коэффициент первичной инвалидности стабилизировался на новом уровне, а затем - в 1990-93гг. (еще более резко, чем в 1985г.) вырос, далее - вновь наблюдается стабилизация вплоть до 2005г. Вокруг 2005г. картина уже знакома: резкий бросок вверх в год 50-летия Победы и резкий спуск - до уровня 2004г. - в следующем году. Коллизия вокруг 2005г., как уже очевидно, результат вступившего в действие Федерального закона от 12.01.2005г., согласно которому участники войны, инвалиды вследствие общего заболевания получили право на получение двух пенсий - по возрасту и по инвалидности. Всплеск первичной инвалидности сопровождался изменением ее возрастной структуры за счет притока лиц пенсионного возраста и длился ровно год, после чего все возвратилось к прежнему виду. Важным фактором можно признать и возможность получать повышенную пенсию и доплаты к пенсии для ветеранов ВОВ.
Таким образом, в политике по отношению к инвалидам проявились практически все противоречия, свойственные современной социально-экономической ситуации и политической парадигме. Это означает, что реформирование системы льгот и компенсаций, адресованных инвалидам, в частности, рекомендованное авторами настоящего доклада, возможно и необходимо, однако в стратегическом отношении очевидно, что это мало что даст, если не будет преодолен сформировавшийся концептуальный вакуум и сформирована целостная идеология в отношении социально уязвимых групп населения. Главный принцип этой идеологии – адекватность социальных гарантий финансовым возможностям и ресурсам государства. “Законодательство об инвалидах должно базироваться, в первую очередь, на социо-политических реалиях, а не на сентиментальном желании делать добро”.
В нашей компании вы можете заказать консультацию по любой учебной работе от 300 руб. Оформите заказ, а договор и кассовый чек послужат вам гарантией сохранности ваших средств. Кроме того, вы можете изменить план текущей работы на свой, а наши авторы переработают основное содержание под ваши требования
